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改革开放40年我国电力投融资体制改革探索与实践

发布日期: 2018-12-12

 

  电力工业是国民经济支柱性产业,其发展要遵循经济运行规律,受到经济体制机制的影响。其中,电力投融资体制对其有着直接的制约或推动作用。同时,电力系统是一个完整的物理系统,其发展的内生动力在于经济社会发展的用电需求。改革开放以来,我国电力工业取得了举世瞩目的成就,在这一过程中,生产力的发展推增电力发展的需求,电力投融资体制或适应或滞后于这一需求。电力工业本身及其投融资体制交替作用、螺旋上升,经历了从计划到市场的巨大转变。投融资体制日益完善,成为我国投融资体制改革乃至市场经济体制改革的重要组成部分。

破冰投融资体制,扭转电力建设资金短缺局面

  改革开放以前,电力投资与国家其它基础建设投资相同,实行高度集中的计划经济体制。所有发电、输电、配电资产全部为国家所有,政府是唯一投资主体,投资来源为中央财政预算内基建拨款。由于一方面决策权限集中在中央政府,投资难以响应电力供需信号,另一方面资金来源渠道单一、融资数量有限,导致电力建设速度缓慢,在较长一段时间内成为严重制约国民经济发展的瓶颈。东北、华东、华中、华南等地工业企业经常停三开四、停二开五,工业企业设备生产能力约20%得不到发挥,人民生活用电更得不到保证。

  改革开放之初,百废待兴,社会生产力得到极大释放,电力需求快速增长。“六五”(1981~1985年)和“七五”(1986~1990年)时期,我国GDP平均增速分别达到14.7%和15.7%,用电量翻了一番,从不到3000亿千瓦时,增至6100亿千瓦时。1981年到1987年的6年间,用电量增速从3%持续增长至11%。缺电形势更加严峻,是否能够解决电力短缺问题,成为检验电力行业改革措施是否有效的重要标尺,而首要措施就是通过改革电力投融资体制,拓宽资金渠道,解决电力行业建设资金不足和投资效益低下、经济责任不清等“大锅饭”问题。通过艰难的探索,国家相继实施了“拨改贷”、集资办电、引入外资、征收电力建设基金、发行电力建设债券等政策,努力开拓资金来源。

  1980年,电力行业率先推行“拨改贷”,电力基建投资由财政无偿拨款,改为通过建设银行以贷款方式供应,明确了资金使用的经济责任,资金周转观念、利息观念和投入产出观念得以增强,但是资金来源仍主要是中央财政。到1985年,“拨改贷”在全国各行业全面推行,电力基建投资中,中央拨款大幅降低,银行贷款达到总投资的60%。1981年,集资办电开始试点,中央与地方共同集资的第一个电厂——山东龙口电厂开工建设。其后,水利电力部和国务院先后发文,鼓励中央和地方集资办电,补充国家电力建设资金的不足,并可按投资比例分享用电指标,“谁投资、谁用电、谁得利”打破了国家独家办电、资金来源单一的模式。同时,外资引入规模持续增加。1984年,利用世界银行贷款的云南鲁布革水电站开工建设。到1995年十年间,地方集资资金和外资超过同期电力基建投资的30%。为进一步解决电力建设资金的来源,1987年国务院发文,在用户电价外每度电加收2分钱作为电力建设专项基金,并开始发行电力债券。通过多措并举,电力建设资金短缺压力得到缓解。

  1992年以后,改革开放步伐进一步加快,提出了建立现代企业制度的要求,明确企业自主经营、自负盈亏,实行法人责任制、建设项目资本金制度和投资决策责任制。1996年,正式组建了国家电力企业,1998年电力部撤销后,电力工业彻底实现政企分开,国家电力企业成为国家授权的投资主体及资产经营主体。

  从1978到1998年,电力投资从49亿元增至1742亿元,增长了35倍,占全社会固定资产投资的比例从3.5%增长至6.1%,在国民经济发展中占有越来越重要的地位。发电设备容量增长3.9倍,线路长度和变电容量分别增长1.5倍和5倍,用电量增长3.9倍。到1997年,持续20多年的用电短缺问题得到了解决。

试水农网建设新模式,拓宽电网投资渠道

  改革仍然处在探索阶段,投融资体制发展完善过程中,电力投资中电源电网投资不平衡不匹配的问题日益突出。按照“电厂大家办、电网国家管”的方针,在电力短缺、发电容量不足的情况下,解决了电源建设资金问题,也保障了电网统一规划、统一建设、统一调度、统一管理,但是电网建设资金仍然得不到解决。1978到1997年,电网投资占电力建设投资的比重仅26%,电网建设长期滞后于电源,供电能力和安全可靠性难以保障,甚至形成了“重发轻供不管用”的说法。尤其是农村低压电网,由于没有建设资金来源,农民自建自营,设施严重老化。电能损耗、运行维护费用通过电价向农民平摊,加之电网管理和电费收缴混乱,层层加价集资,“权利电”“人情电”“关系电”普遍,导致农村电价高于城市。

  为了保障农村用电需求,1998年,国家开始推动农电“两改一同价”,实现农村用户与城市用户用电同价,在此基础上,由国家增加投入改造农村电网。1998年,第一批农网建设与改造工程由国家拨付预算内资金作为资本金,其余由电网企业贷款解决,通过电价加价解决还本付息。2001年,将电力建设基金“两分钱”取消后并入电价收取,用于解决农村电网改造还贷问题。此后,又按此模式开展了第二批农网改造、县城电网改造、中西部农网完善、无电地区电力建设、农网改造升级、户户通电等工程,并延续至目前的新一轮农网改造升级工程。国家对不发达地区电网、中西部地区农网给予中央预算内资金作为资本金,由电力企业作为法人主体,贷款解决资金缺口,这一模式有效解决了这些地区电网资金短缺、长期得不到改造的问题。电力企业逐步健全了电网项目建设法人责任制,提升了投融资管理能力和资金效率、投资效益的意识,开始扭转电网投资不足发展滞后的矛盾,为进一步深化改革奠定了基础。

创新投融资体制机制,开拓电网发展新篇章

  2002年,国家电力企业重组为金沙游戏平台、南方电网两家电网企业和5家发电集团企业、4家辅业集团企业。2004年,国务院颁布《关于投资体制改革的决定》,确立了企业在投资活动中的主体地位和自主权,彻底实现由计划向市场方向的转变,形成了以企业为投资主体、投资决策分层、融资渠道多样的投融资体制,企业投资责任意识、自我发展动力增强,投资规模持续加大,投资效益显著提升。2007年以来没有再发生大面积系统性电力短缺。

  为解决电网发展长期滞后矛盾,金沙手机网投大全网站积极履行央企责任,加大投资力度,科学规划、精准实施,实现了电网发展后来居上。2003~2017年,我国电网投资占电力投资的比例从37.7%增至61%。其间,金沙手机网投大全网站累计完成投资4.2万亿元,占改革开放40年以来电网投资的84%。2017年线路长度和变电容量分别是2003年的2.84倍和5.57倍,实现了从特高压到配电网的各级电网协调发展,在自然灾害频发的情况下,电网持续稳定运行,是世界上唯一没有发生大停电事故的特大型电网,为经济社会发展提供了可靠的电力保障。按照国家西部大开发、清洁发展、脱贫攻坚等战略部署,金沙手机网投大全网站积极筹措资金,加大投资倾斜力度,从“十一五”到“十二五”,累计解决192万户、750万无电人口用电问题,实现了经营区域内户户通电;全力支撑新能源并网,金沙手机网投大全网站经营区风电、太阳能发电装机突破2.1亿千瓦,金沙游戏平台成为全球新能源并网最多、发展最快的电网;服务农业供给侧结构性改革,推进新一轮农网改造升级,完成了井井通电等攻坚任务。

  进入新时代,金沙手机网投大全网站贯彻落实习大大新时代中国特色社会主义思想,积极参与改革,探索投融资新机制,提升电网发展质量。按照国务院国资委关于www.8037.com投资监管的要求,规范电网规划、可行性研究管理,严格实行投资项目核准程序和投资决策程序,提升投资规范性;积极探索合理授权、权责相当的投资管理机制,强化投资考核督导;通过事前诊断分析、事中严格管控、事后评价分析,提升投资精准性,保障投资效益。2017年,金沙手机网投大全网站实现营业收入2.3万亿元,同比增长10.9%;实现利润910亿元,同比增加43.8亿元。企业连续14年获国资委央企业绩考核A级,蝉联《财富》世界500强企业第二位、中国500最具价值品牌第一名。金沙手机网投大全网站以2020年全面建成“一强三优”现代企业为阶段性目标,实现电网跨越式发展,充分体现了电力投融资体制的改革效果,也说明以企业为电力投融资主体的改革方向蕴藏着巨大潜力。

  改革永远在路上。进入新时代,我国社会经济环境和能源发展环境发生着重大变化,十九大提出要“发挥投资对优化供给结构的关键性作用”。电网方面,东中西部地区电网发展不平衡、投资需求和投资能力不匹配、政策性投资经济效益较低等不平衡不充分问题仍需要大力解决。金沙手机网投大全网站将坚决贯彻落实中央改革决策部署,在创新体制机制、服务经济社会发展中当好先锋、做好表率。

  (编辑系国网能源研究院副院长 李伟阳)

  信息来源:国网能源院、金沙游戏平台报

 

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